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Crypto基于分布式账本技术发行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤销等特征，近年来成为了一些国家规避金融制裁的重要手段，也为各国加密资产发展提供了新的分析视角。
2022年爆发的俄乌冲突和随之而来的美欧制裁，推动了俄罗斯Crypto政策从“严格监管向金融交易，再向跨境支付和Mining合法化”的转变，带动俄罗斯Crypto交易重新恢复快速增长。目前俄罗斯的Crypto持有率为6.06%，低于全球整体水平（6.9%），未来还有较大的市场发展空间。
但未来俄罗斯Crypto市场的发展速度，以及能否帮助俄罗斯突破美欧制裁，将直接取决于以下三方面因素的影响：俄罗斯的监管政策能否进一步放开、美欧制裁能否有效向Crypto领域延伸、俄罗斯否能有效防范国内资本通过加密交易外流，在大形势上还要看美国能否主导全球稳定币和Crypto市场发展、稳定币与Crypto交易如何落实反*洗*钱反恐怖融资监管。
文章出处：沈建光、朱太辉，俄罗斯Crypto的政策演变与发展前景，《国际金融》2025年第3期。引 言
Crypto基于分布式账本技术发行和交易，具有去中心化、全球化、匿名性、交易不可撤销等特征，近年来成为了一些国家规避美欧金融制裁的重要手段。在特朗普重新担任美国总统以来，美俄频繁互动，双边关系有所改善，但美欧对俄的制裁并没有减少。2025年2月，欧盟理事会批准对俄罗斯的第16轮制裁措施，特朗普决定将对俄罗斯的一系列制裁措施延长一年，4月初美国国会两党参议员共同提出一项针对俄罗斯的制裁草案，计划对购买俄罗斯能源的国家征收500%的“二级关税”。
其中，美欧还进一步加大了针对俄罗斯Crypto服务的制裁，欧盟第16轮制裁措施首次将Crypto交易所列入制裁目标，涵盖了Crypto交易所；2025年3月美国司法部联合德国、芬兰等国执法机构查封了俄罗斯Crypto交易所Garantex的网站域名并冻结其资产。与此相对的是，近期俄罗斯财政部与央行在已经允许利用Crypto进行跨境贸易支付的基础上，开始讨论在俄罗斯国内利用Crypto进行交易支付的政策。
这些变化引发了各国政策当局与Crypto市场的广泛关注。俄罗斯的Crypto市场发展究竟将如何演变，Crypto是否会成为规避金融制裁的有效手段？为回答好这一问题，需要全面分析这些年俄罗斯的Crypto政策演变、Crypto交易对跨境贸易的支撑作用，及其Crypto市场发展还会受到哪些因素的影响。一、俄乌冲突前：将Crypto认定为金融资产，实行严格监管（一）俄乌冲突前监管政策仅认可Crypto的财产属性2017年之前对Crypto实施严格管控。起初俄罗斯中央银行对Crypto（Crypto）的态度非常谨慎，认为Crypto价格波动大、金融风险高，且担心其被用于*洗*钱和恐怖融资等*非*法活动。2017年5月，俄罗斯中央银行对外表示：“由于Crypto已在市场释放并且因其没有黄金储备、数量未受到控制，应当对Crypto加强监管”。2018年财政部和央行在政策方向上出现分歧。俄罗斯财政部主导制定了“数字金融资产法”初稿，旨在明确对数字资产（Crypto）和首次Tokens发行（*I*C*O）等的监管要求，规范数字金融资产创建、发行、存储及流通过程中的行为和义务。但俄罗斯中央银行对此的政策取向与财政部并不一致，财政部主张对Crypto实施较为宽松的监管，而中央银行倾向于严格控制，甚至禁止Crypto发行交易。2020年开始认可数字资产的财产属性。2020年7月，俄罗斯通过《关于数字金融资产、Crypto和对俄罗斯联邦某些立法法案的修改》（即《数字金融资产法》，2021年1月生效实施），明确承认数字金融资产为财产，实现了俄罗斯Crypto交易的合法化。尽管如此，俄罗斯中央银行对数字资产交易的态度并不积极。2021年12月，俄罗斯中央银行在其报告中明确提出，禁止共同基金投资Crypto，警告与Crypto有关的风险，甚至提议全面禁止Crypto的Mining和交易。
（二）《数字金融资产法》设定了Crypto的投资交易规则一是明确了数字金融资产的特征属性。该法案明确提出，Crypto（数字金融资产）是基于分布式账本技术发行、记录和流动的数字权利，包括货币债权、发行的证券权利、非公开股份公司的权益、要求转让发行证券的权利。同时，该法案允许将数字金融资产作为投资工具，2024年的法案修订进一步允许将Crypto作为交换手段，用于货物转让、工程、服务、信息和知识成果等的转让，但禁止用作商品和服务的支付手段或其他还款手段。二是明确加密资产的发行规则。在牌照方面，发行方需是俄罗斯的法人实体，要向俄罗斯中央银行提交申请并获得批准，同时交易主体要符合联邦法律中“证券市场”及“组织交易”的监管规定。在信息披露方面，发行方需发布白皮书，详细说明Tokens的技术架构、用途、发行总量、潜在风险等，并公开报价。在智能合约使用方面，允许使用智能合约完成数字金融资产的发行和分发，但智能合约的内容需符合法律规定。三是明确Crypto的交易规则。该法案要求，数字金融资产不能用作支付工具，以防止其冲击卢布和法定货币体系；数字金融资产买卖交易需通过数字金融资产交换运营商进行，以保证交易的透明度和安全性；Crypto交易所和钱包服务提供商需要在俄罗斯中央银行等进行注册，也可以是信贷机构；部分高风险的数字金融资产，仅限于具有专业知识和经验的合格投资者购买。此外，未经批准的跨境数字资产交易将受到限制，以防范资本外流和*洗*钱行为。四是明确数字金融资产的监管机构。根据该法案，俄罗斯中央银行作为主要的行业监管机构，负责监管在俄罗斯的Crypto（数字金融资产）发行活动，以及对Crypto交换运营商等的注册准入管理。
（三）俄罗斯央行禁止Crypto在国内支付流通2022年1月，俄罗斯中央银行发布咨询文件《Crypto：趋势、风险与监管》，认为Crypto具有四大风险：Crypto价格高度波动，交易涉及大量欺诈行为；加密化如同美元化，影响货币政策主权；Crypto发展会导致金融脱媒，从而影响金融体系服务实体经济的能力；Crypto在*非*法活动中被广泛使用，对反*洗*钱和反恐融资体系构成挑战（BankofRussia，2022）。对此，俄罗斯中央银行提出了“三禁止”建议：禁止俄罗斯法人和居民将Crypto作为商品、服务的支付手段；禁止在俄罗斯联邦组织发行和组织流通Crypto；禁止金融机构投资于Crypto及相关金融工具，以及使用俄罗斯金融中介和俄罗斯金融基础设施进行Crypto交易。这表明，尽管《数字金融资产法》允许Crypto可以作为金融工具，通过在俄罗斯注册的Crypto交易所和钱包服务提供商（包括信贷机构）进行交易流通（即充当价值储藏手段），但不能用于国内的商品服务支付（即不能充当支付手段），且此时俄罗斯中央银行在监管实践过程中还会从严监管（如不授权信贷机构开展Crypto服务、不允许CryptoMining发行等）。二、俄乌冲突后：为摆脱欧美制裁，支持Crypto用于跨境支付（一）美欧制裁推动俄罗斯Crypto政策转向俄乌冲突爆发后，美欧冻结了俄罗斯央行3000亿美元左右的外汇储备，将俄罗斯排除在全球银行间支付系统SWIFT之外，并将制裁措施逐步扩展到能源、金融和国防等关键行业，极大限制了俄罗斯企业、个人和银行进入国际资本市场的能力。受此影响，在俄罗斯总统普京的推动下，俄罗斯中央银行、财政部等部门态度有所统一，2022年之后Crypto监管政策加速转变。2022年俄罗斯Crypto政策开始转向。2022年2月，俄罗斯修订“关于Crypto（Crypto）”法案，提出通过考试确定合格投资者，合格投资者每年最多可购买7000美元的Crypto，而不合格投资者限购600美元，同时要求Crypto（Crypto）运营平台满足一定的资本要求，如交易所至少保留3000万卢布的资本，数字交易平台或组织拍卖平台至少保留1亿卢布的资本。2024年俄罗斯允许Crypto用于跨境支付。进入2024年后，随着美欧二级制裁的增加，俄罗斯进口商品的支付变得更加困难，付款延迟问题导致俄罗斯进口增速从2023年下半年开始持续下降，特别是2024年一、二季度连续大幅负增长。为此，俄罗斯围绕数字卢布（CBDC）的国际化推广、Mining合法化、交易所合规监管以及Blockchain技术应用等，积极推进相关政策法案制定。2024年7月，俄罗斯国家杜马正式通过“Crypto（Crypto）跨境支付法案”和“加密Mining合法化法案”。在2024年9月起Crypto在俄罗斯跨境贸易支付中的使用合法化后，俄罗斯公司可以更加便利地使用Bitcoin和其他Crypto进行跨境支付（通常是使用Bitcoin、Ethereum和稳定币直接结算，或将其他国家的货币通过Crypto和稳定币兑换成俄罗斯卢布），预计2024年7月-2025年6月俄罗斯流入的Crypto将高于前12个月收到的1824.4亿美元。与此相应，俄罗斯的进口规模从2024年三季度开始重新恢复正增长（见图1）。图1：俄罗斯商品贸易进口规模及增速变化
俄罗斯的Crypto市场还有较大的发展空间。根据TripleA（2024）的统计数据，截至2023年，俄罗斯的Crypto持有者为875万人，渗透率（持有者占总人口的比重）为6.06%，低于全球Crypto总体渗透率6.9%。当前全球Crypto市场在快速发展，2024年全球Crypto持有者增长了34%，Crypto市值规模增长到3.27万亿美元，涨幅接近100%。同时，俄罗斯在俄乌冲突之前本来就是Crypto交易的活跃地区，且是全球第二大CryptoMining国家，仅次于美国。这些因素表明，俄罗斯Crypto市场未来还有很大的发展空间。但在未来几年，俄罗斯Crypto市场的具体发展速度，还取决于以下三重不确定因素的影响：第一重不确定因素：俄罗斯财政部与中央银行的政策分歧能否解决Crypto目前在加快与传统金融体系的融合，特别是稳定币在跨境支付中的应用快速拓展（详见“稳定币发展十年：趋势、应用与前景”）。目前俄罗斯财政部主张在俄罗斯境内规范使用Crypto进行支付结算，但俄罗斯中央银行担心Crypto会冲击卢布在俄罗斯国内的货币主导地位，不愿放开Crypto在俄罗斯国内支付中的应用，也反对将USDT和USDC等稳定币用作俄罗斯国内的支付手段。这也是很多大国货币当局对Crypto担忧的普遍性问题。但在俄罗斯同步推进央行Crypto（数字卢布）的情况下，未来是否允许在俄罗斯发行使用卢布稳定币进行支付结算，也还不确定。2025年3月5日，俄罗斯财政部向外披露，俄罗斯财政部与中央银行讨论在实验性法律框架内启动俄罗斯国内的Crypto交易，交易参与者将属于“超级合格”投资者类别，认定标准仍在制定中。尽管这个政策仍处于财政部、央行和市场参与者之间的讨论阶段，但在美欧制裁不断拓展的情况下，俄罗斯财政部与中央银行在Crypto境内交易使用问题上达成共识的可能性提高。第二重不确定因素：美欧对Crypto交易服务机构的制裁是否有效在俄乌冲突爆发后，美国、欧盟、英国、日本、韩国等也限制和禁止对俄罗斯公民及俄罗斯IP进行Crypto交易服务的行为，币安、FTX、Coinbase等全球主要Crypto交易所根据美欧的制裁要求屏蔽了俄罗斯的交易账户和地址。2023年9月，币安将俄罗斯业务全部出售给交易所CommEX。近期，美欧也在加大对俄罗斯Crypto交易的直接制裁力度。2025年2月，欧盟理事会批准对俄罗斯的第16轮制裁措施，首次将Crypto交易所列入制裁目标，且明确要求制裁服务俄罗斯的Crypto交易所Garantex，3月美国司法部联合德国、芬兰等国执法机构以*洗*钱名义查封了Garantex的网站域名并冻结其资产。受此影响，稳定币发行商Tether冻结了该交易所约2800万美元的USDT资金，其他一些Crypto交易所也宣布退出俄罗斯市场。但Garantex在被查封后，也在寻求规避制裁的解决方案，近期将其流动性和客户存款转移到在俄罗斯新成立的交易平台Grinex。美欧制裁影响的主要是对用户实施了客户身份验证程序（KYC）的交易所，而无KYC的交易所不断增加，在一定程度上弱化了美欧制裁的影响（见图3）。但无KYC的交易所在协助俄罗斯规避美欧Crypto交易制裁的同时，也会助长*洗*钱和*非*法加密交易活动。此外，俄罗斯除了在莫斯科和圣彼得堡设立Crypto交易所之外，也在支持相关Crypto交易所的发展。例如，目前设立在俄罗斯的Crypto交易平台Bitbanker，在俄罗斯、阿联酋、吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚等设立了办公室，为企业和个人开展Crypto的购买、交换、存储、投资和支付服务。
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